SEGURIDAD JURÍDICA Y NULIDAD DE PLENO DERECHO, A PROPÓSITO DE LA REVISIÓN DE OFICIO DE LAS ADMINITRACIONES PÚBLICAS
Con frecuencia leemos noticias sobre planes urbanísticos declarados nulos de pleno derecho, lo cuales, por arte de birlibirloque, se dice que serán objeto de subsanación en la parte declarada nula. ¿Cómo es posible subsanar lo que no existe?, ¿cómo pueden limitarse los efectos de una nulidad de pleno derecho? El Tribunal Supremo ha puesto algo de luz sobre esta cuestión en dos recientes sentencias sobre la revisión de oficio, aclarando que cuando se declara la nulidad no puede haber límites a dicha nulidad. Lo nulo es nulo, y no caben matices.
Creemos que el Tribunal Supremo acierta en sus argumentaciones, pues la seguridad jurídica no puede imponerse y prevalecer sobre una nulidad radical. Recordemos lo que, respecto a los límites a la revisión de oficio, regula la Ley de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas. El artículo 110 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, antiguo artículo 106 de la Ley 30/92, establece lo siguiente: “Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.
Pues bien, las dos sentencias del Tribunal Supremo objeto de este comentario, señalan que cuando concurren las circunstancias excepcionales previstas en la Ley de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas (artículo 106 de la Ley 30/92, hoy artículo 110 de la Ley 39/2015), lo que procede es excluir la revisión y consecuentemente la declaración de nulidad del acto. Pero, ojo, si un juez o tribunal considera que la acción de revisión ha sido ejercida correctamente y procede declarar la nulidad de pleno derecho del acto en cuestión (en el caso aquí estudiado, la concesión de una subvención), lo que no puede es limitar los efectos de la nulidad apreciada desproveyéndola de toda consecuencia jurídica. Es el ejercicio de la acción de revisión la que puede limitarse («no pueden ser ejercitadas») por razones excepcionales. Como bien dice el Tribunal Supremo, una vez ejercitada la acción de revisión de oficio y habiendo considerado el tribunal de instancia que estaba correctamente ejercida, no puede ese mismo tribunal limitar los efectos de la nulidad.
En los dos casos que analizamos, el Tribunal Superior de Justicia avaló la revisión de oficio y la subsiguiente nulidad de una subvención concedida por la Junta de Andalucía, pero resolvió que, aun declarada la nulidad radical, no había obligación de devolver el importe, ya que tanto de la Ley General de Subvenciones, como la Ley General Presupuestaria o la Ley de la Hacienda Pública Andaluza, establecen un plazo de cuatro años de prescripción, que había sido superado con creces desde la fecha del último pago. Por tal motivo, los magistrados de Andalucía sentenciaron que los efectos de la nulidad debían quedar atemperados por razones de seguridad jurídica. El Tribunal Supremo refuta tal argumentación con un fundamento riguroso y rotundo: si había prescripción, lo correcto hubieses sido no acceder a la revisión de oficio y desestimar la nulidad de la subvención. Pero si la acción revisora había prosperado, la nulidad declarada no admite límites.
Las dos sentencias del Tribunal Supremo no solo tienen interés en lo relativo a la revisión de oficio, sino, como anticipamos al inicio de este artículo, en todos los asuntos en los que los jueces declaran la nulidad de pleno derecho. Es claro que no cabe matizar los efectos de la nulidad radical, tal y como se hace habitualmente, verbigracia, con ocasión de planes urbanísticos declarados nulos. O, como sucede en las actuaciones administrativas constitutivas de vías de hecho, que muchos jueces “matizan” tras declararlas nulas. Uno de los ejemplos de esa errática práctica judicial fue el de la retirada en Madrid, en 2005, de un monumento histórico artístico en Nuevos Ministerios, retirada que fue declarada nula de pleno derecho. Sin embargo, los jueces decidieron que no había lugar a su reposición porque una ley posterior de 2007 (Ley de Memoria Histórica), abocaba al monumento a su desaparición. Si la retirada de la escultura fue declarada nula de pleno derecho, ahí debería haber terminado la declaración del Tribunal Superior de Madrid, sin limitar dicha nulidad. Y una vez repuesta la escultura a su lugar, retirarla conforme a la nueva ley y al procedimiento establecido.
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