Indemnización y demolición. ¿Quien lo paga?

¿A quién corresponde garantizar el pago de indemnizaciones a terceros de buena fe en los supuestos de demolición de construcciones ilegales?

El Tribunal Supremo aclara que podrá corresponder a los Promotores de Viviendas y a la Administración, bien de forma aislada, o de forma conjunta, solidaria o subsidiariamente

El Tribunal Supremo en una reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de fecha 7 de octubre de 2019, ponente, Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, se ha pronunciado nuevamente sobre el alcance y contenido del apartado 3º del artículo 108 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, apartado introducido por la disposición final 3.4 de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que establece que “El Juez o Tribunal, en los casos en que, además de declarar contraria a la normativa la construcción de un inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, exigirá, como condición previa a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe”.

Esta transcendental Sentencia del Tribunal Supremo mantiene en parte la doctrina contenida en otras sentencias del Alto Tribunal, pero, sin embargo, se pronuncia sobre otras cuestiones no interpretadas hasta la fecha y, que sin duda, va a conllevar la tramitación de complicadísimos procedimientos de ejecución de sentencias relativos a la demolición de construcciones ilegales, que no se ajustan a la normativa urbanística o que carecen de las oportunas licencias o autorizaciones otorgadas por las Administraciones Públicas.

Los hechos se remontan a la ejecución de una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 25 de noviembre de 1999, esto es, hace casi 20 años, en la que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio por el Ayuntamiento de A Guarda de la denuncia formulada el 25 de noviembre de 1993, sobre la realización de obras sin licencia en una urbanización se declaró que la Administración demandada debía proceder a la demolición de las obras de construcción de ocho viviendas.

Los propietarios afectados promovieron incidente de ejecución de sentencia solicitando que, antes de que se procediese a la demolición de las viviendas, se exigiese como condición previa, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones que les correspondiesen, dictándose Auto de 28 de junio de 2017, acordando establecer en 360.000 euros la cantidad cuyo abono como indemnización a los propietarios debe ser garantizada por el Ayuntamiento de A Guarda antes de proceder a la demolición acordada en la sentencia de 25 de noviembre de 1999.

No conforme con el contenido del citado Auto, el Ayuntamiento de A Guarda interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, siendo admitido por Auto de 8 de enero de 2019 y, finalmente, resuelto por Sentencia de fecha 7 de octubre de 2019, que ahora analizamos.

El Tribunal Supremo, interpretando nuevamente el artículo 108.3 de la LRJCA, entiende que el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento pontevedrés tiene interés casacional objetivo que consiste “en determinar la posible extensión del ámbito objetivo de aplicación del artículo 108.3 de la LJCA no sólo a las obras realizadas al amparo de una licencia anulada, sino también a las obras realizadas sin licencia”, así como, “si cabe la exigencia de garantías suficientes a las que se refiere el precepto no sólo a la Administración sino también a terceros tales como los promotores de las obras a demoler, y en tal caso, si lo es de forma aislada o de forma conjunta con la Administración, solidaria o subsidiariamente, precisando asimismo cómo debería sustanciarse procesalmente dicha exigencia”.

El Alto Tribunal en relación al contenido del citado apartado 3º del artículo 108 de la Ley jurisdiccional declara:

1º. Que el procedimiento o fase de ejecución de la sentencia se proyecta sobre lo efectivamente juzgado, con la finalidad de llevar a cumplido efecto el derecho declarado en la sentencia con las garantías propias del proceso en su fase declarativa, a cuyo efecto el órgano jurisdiccional competente ha de adoptar las medidas o resoluciones que resulten necesarias para la efectividad del derecho declarado, que es lo que constituye el marco o ámbito propio del procedimiento de ejecución.

2º. Que el precepto se refiere a ese concreto tipo de procesos en los que se discute la acomodación al planeamiento de determinadas construcciones o instalaciones y más específicamente, aquellos casos en que las construcciones incurren en infracciones de tal entidad que impiden proceder a su regularización, de manera que el restablecimiento de la legalidad urbanística solo puede llevarse a efecto mediante la demolición de lo construido y reposición de la realidad física alterada.

3º. Que el marco o ámbito en el que opera el procedimiento de ejecución de la correspondiente sentencia es la efectividad del derecho declarando la regularización de la legalidad urbanística, que ha constituido el objeto de debate en el proceso declarativo y sobre el que se ha pronunciado el órgano jurisdiccional, con las garantías propias del procedimiento (con especial referencia al principio de contradicción procesal), y en el que, además, se propicia la intervención de quienes en el desarrollo del mismo puedan hacer valer derechos o intereses legítimos, que tienen igualmente la posibilidad de impugnar el resultado del proceso si se ha desconocido su derecho a ser parte en el mismo.

4º. Que la determinación de la existencia, cuantificación y entidad deudora en concepto de responsabilidad patrimonial, no forma parte del ámbito propio de la ejecución del derecho declarado en la sentencia, que se refiere a la regularización urbanística y no a la responsabilidad patrimonial de la Administración o, en su caso, la indemnización debida en otro concepto, cuya existencia y alcance habrá de determinarse en el correspondiente procedimiento, con las garantías procesales legalmente establecidas.

5º. Que la construcción llevada a cabo sin la oportuna licencia constituye una grave infracción de la normativa urbanística que, cuando no sea susceptible de regularización, determina que el restablecimiento de la legalidad urbanística ha de llevarse a efecto mediante la demolición de lo construido y reposición de la realidad física alterada, lo que constituye un supuesto incluido en el ámbito de aplicación y la consiguiente exigencia de las garantías establecidas en el referido precepto.

6º. Que el control administrativo sobre la regularidad de las actividades de edificación y uso del suelo comprende tanto el aspecto positivo de acomodar las autorizaciones y licencias a la normativa urbanística como el negativo de impedir la realización de actuaciones al margen de las autorizadas o careciendo totalmente de la licencia exigible, de manera que el referido control administrativo puede cuestionarse tanto por acción, concesión de licencias ilegales, como por omisión, por no ejercer las facultades que el ordenamiento jurídico le reconoce frente a las actividades urbanísticas que no se sujetan al previo control administrativo.

7º. Que la exigencia de garantías económicas vienen referidas a la necesidad de atender a las situaciones que resultan de la existencia de procesos sobre regularización urbanística de determinadas edificaciones o instalaciones, cuya efectividad, mediante la ejecución de la correspondiente sentencia, puede incidir en la situación jurídica de terceros, causándoles un perjuicio patrimonial indemnizable cuyo derecho, por no ser determinante de la legalidad urbanística cuestionada, no ha sido debatido ni declarado en el proceso, pero que puede verse frustrado si, una vez obtenido su reconocimiento en el correspondiente procedimiento establecido al efecto, no se hace efectivo y ya se ha llevado a cabo la regularización urbanística mediante la demolición de lo construido y la reposición de la realidad física alterada.

8º. Que se exigirá, como condición previa a la demolición, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. Lo que se persigue es garantizar que el reconocimiento del derecho de terceros a las indemnizaciones debidas, que se lleve a cabo en el correspondiente procedimiento, podrá hacerse efectivo convenientemente.

9º. Que no se trata de supeditar la demolición a la previa declaración del derecho a la indemnización debida sino de asegurar que tales declaraciones, si se producen y cuando se produzcan, resulten efectivas, mediante la adopción por el Juez o Tribunal de las garantías suficientes, para responder del pago, que es el efecto propio de la declaración de la indemnización debida. En otras palabras, se asegura que, al margen de la efectividad y materialización del derecho a la regularización urbanística declarado en la sentencia que se ejecuta, resulte igualmente efectivo el reconocimiento del derecho de terceros a la correspondiente indemnización, que aun no habiendo sido objeto del proceso, pueda ser reconocido en otro distinto y legalmente previsto al efecto.

10º. Que la posibilidad de exigencia de tales garantías a terceros tales como promotores de las obras a demoler, vendrá determinada, en su existencia y alcance – exigencia de forma aislada o conjunta con la Administración, solidaria o subsidiariamente-, por los pronunciamientos de la sentencia que se ejecuta acerca de su intervención en la regularización urbanística acordada por el Tribunal, realizados en razón de lo efectivamente juzgado en cada caso y sometido a la decisión jurisdiccional, a los que responde la ejecución y las consiguientes garantías exigidas para ello.

11º. Que tampoco se justifica la exigencia de tales garantías a los promotores de las obras a demoler, en cuanto la Sala de instancia no incluye en su sentencia pronunciamientos en relación a los mismos que justifique su imposición, siendo que, por el contrario, existe un preciso pronunciamiento de condena a la Administración recurrente.

12º. Que el art. 108.3 resulta de aplicación a todos los supuestos o incidentes en que se plantee el momento, alcance o modo de demolición de una construcción ilegal, al margen de cuando se haya iniciado el pleito o incidente de ejecución, a lo que ha de añadirse que la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial habrá de plantearse, en su caso, frente al ejercicio de tal acción y atendiendo a las condiciones de tiempo y forma en que se haya ejercitado.

13º. Que el artículo 108.3 no solo es una norma especial referida específicamente al aseguramiento de una orden de demolición acordada en sentencia, y cuya ejecución se pretende, esto es, una norma procesal, sino también una norma posterior al Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

En nuestra opinión queda claro con el contenido de la sentencia transcrita que no se puede condicionar la demolición de unas construcciones ilegales a la previa fijación de la indemnización a los terceros de buena fe, pero, sin embargo, no quedan resueltos con esta sentencia otros interrogantes que a nuestro juicio resultan igualmente relevantes y que afectan hoy en día a un gran número de casos aún pendientes de resolver por los juzgados y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa:

¿Resulta posible que en el procedimiento de ejecución de sentencia se acuerde la demolición de construcciones ilegales de terceros de buena fe, que no fueron parte del proceso declarativo porque no fueron emplazados ni por la Administración ni por el juzgado o tribunal y, que, por tanto, no pudieron defenderse sobre la procedencia o no la demolición de sus viviendas?

¿Resulta posible entablar directamente un proceso judicial al objeto de determinar y fijar la indemnización a percibir por los terceros de buena fe sin que previamente se haya tramitado un procedimiento de responsabilidad patrimonial en vía administrativa?

¿No sería conveniente que se establecieran normativamente unos parámetros relativos a las garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe?

En definitiva, el Tribunal ha dado un paso interpretativo más del artículo 108.3 de la LRJCA pero creemos que todavía deberá pronunciarse sobre estas y otras cuestiones relativas a las sentencias sobre demoliciones de construcciones ilegales y el complejo procedimiento de ejecución de las mismas.

Fdo.: Javier Gardón Núñez

Link Sentencia:

http://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/e037d14fbce21005/20191016