¿Es necesario interponer en todos los casos el incidente de nulidad de actuaciones previo al recurso de amparo?
El Tribunal Constitucional modifica su doctrina y recuerda a la Administración que las notificaciones de las resoluciones administrativas que no contengan una información detallada no surtirán efectos para los administrados
El Tribunal Constitucional en una reciente Sentencia de 3 de octubre de 2019, dictada por los 12 magistrados que componen el Pleno del Alto Tribunal (BOE» núm. 262, de 31 de octubre de 2019) https://www.boe.es/boe/dias/2019/10/31/pdfs/BOE-A-2019-15679.pdf, cuyo ponente ha sido el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, ha decidido modificar su doctrina relativa a los supuestos en que no es preciso interponer un incidente de nulidad de actuaciones para cumplir el requisito que exige agotar la vía judicial antes de interponer el recurso de amparo [art. 44. 1 a) LOTC].
Asimismo, en esta Sentencia, con valor de cosa juzgada a partir del día 1 de noviembre de 2019, el Tribunal Constitucional recuerda a la Administración la obligación que tiene de cumplir con lo establecido en el artículo 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece que “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente”.
Los hechos para otorgar el complicadísimo amparo consagrado en el artículo 161.1 b) de la Constitución Española por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción del artículo 24.1 CE, se remontan a la Sentencia de 4 noviembre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que acordó inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una farmacéutica titular de una oficina de farmacia en Lorca, que solicitaba que se iniciara el procedimiento para declarar el cierre definitivo de otra oficina de farmacia cuyo titular había sido autorizado a trasladarse provisionalmente a otra ubicación como consecuencia del terremoto sufrido en dicha ciudad.
El Tribunal Superior de Justicia de Murcia en virtud de lo establecido en el art. 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que señala que “la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación”, declaró inadmisible el recurso al considerar que el acto impugnado, al ser susceptible de recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad, no agotaba la vía administrativa.
Frente a la citada sentencia la recurrente interpuso el preceptivo recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo siendo inadmitido igualmente por Providencia de fecha 6 de abril de 2017.
En el recurso de amparo interpuesto en fecha 23 de mayo de 2017, se alegó que la sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, al inadmitir su recurso contencioso-administrativo por apreciar que el acto impugnado no había agotado la vía administrativa previa [art. 69 c) LJCA], había vulnerado su derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), ya que el acto impugnado no había sido debidamente notificado, ni indicaba si el acto era o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que contra el mismo procedía y el órgano ante el que hubiera de presentarse y plazo para interponerlo.
Por providencia del Tribunal Constitucional se acordó admitir a trámite el recurso de amparo al apreciar que «concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional, porque el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, FJ 2 b)]».
El fiscal ante el Tribunal Constitucional consideró que la “sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente en amparo, al no haber otorgado a la recurrente una respuesta razonada a las alegaciones por las que se aducía que el acto impugnado había sido defectuosamente notificado y la incidencia que este defecto podía tener en relación con la causa de inadmisibilidad apreciada”.
El Pleno del Tribunal Constitucional, recabando para sí el conocimiento del recurso de amparo, decidió por unanimidad declarar vulnerado el derecho de la demandante de amparo, a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), anular la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 4 de noviembre de 2016, así como la providencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por la que se inadmite el recurso de casación, y retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia anulada, para que por el órgano judicial dicte una nueva resolución que resulte respetuosa con el derecho fundamental declarado.
El Tribunal Constitucional considera que la cuestión planteada tiene especial trascendencia constitucional porque da ocasión al Tribunal para aclarar o modificar su doctrina, en relación con la necesidad de interponer el incidente de nulidad de actuaciones para agotar la vía judicial previa al recurso de amparo, en aquellos casos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial, sino a la inmediatamente anterior y esta vulneración ha quedado imprejuzgada porque el recurso interpuesto contra la decisión judicial que se considera lesiva de derechos fundamentales, ha sido inadmitido por razones procesales que no son imputables a la falta de diligencia de la parte.
El Alto Tribunal en aplicación de la doctrina constitucional aplicable hasta la fecha relativa a la necesidad de interponer el incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano al que se le imputa la vulneración de derechos fundamentales con carácter previo a la interposición del recurso de amparo, considera que el mismo debería haberse inadmitido por no haberse agotado la vía judicial mediante la interposición del incidente de nulidad de actuaciones contra la referida sentencia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, pero, sin embargo, tras la debida reflexión, decide modificar en Pleno esa doctrina y considerar que no es necesario interponer dicho incidente de nulidad de actuaciones, cuando las resoluciones administrativas dictadas por la Administración no informan adecuadamente sobre el agotamiento o no de la vía administrativa a los efectos de interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El Tribunal Constitucional se basa en los motivos que se indican para modificar la doctrina existente hasta la fecha:
1º. Que el requisito de agotar la vía judicial antes de interponer el recurso de amparo, según ha sostenido la jurisprudencia constitucional, «ha de ser interpretado de manera flexible y finalista» y «no obliga a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación posibles, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiestan como ejercitables, de forma que no quepa duda respecto de la procedencia y la posibilidad real y efectiva de interponer el recurso».
2º. Que el artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) atribuye a este incidente carácter excepcional y dispone que solo procede cuando la vulneración de derechos fundamentales que se imputa a la resolución judicial «no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario».
3º. Que de esta regulación no se infiere que este incidente deba interponerse también en los casos en los que el recurso ordinario o extraordinario que se haya interpuesto contra la resolución que se estima lesiva de derechos fundamentales, se inadmita por razones procesales que no sean imputables a la falta de diligencia de la parte, no siendo necesario en este caso, agotar la vía judicial previa al recurso de amparo.
4º. Que, en todo caso, como ha señalado la STC 185/1990, FJ 4, «la subsidiaridad del amparo no puede «conducir a una sucesión ilimitada de recursos judiciales, incompatible con el principio de seguridad jurídica que la CE consagra en su art. 9.3″».
5º. Que en el supuesto examinado el carácter subsidiario del recurso de amparo ha sido respetado, pues frente a la resolución judicial que se estima lesiva de derechos fundamentales se interpuso el recurso que, de acuerdo con la legislación procesal, es, en principio, procedente para obtener esa tutela –el recurso de casación–, y este recurso se ha interpuesto cumpliendo los requisitos de tiempo y forma que establece la referida normativa.
6º. Que una cosa es que no exista una exigencia constitucional o legal de la que se derive la necesidad de interponer este incidente para poder recurrir en amparo ante este Tribunal en estos supuestos, y otra que la interposición de este incidente cuando concurren estas circunstancias pueda considerarse un recurso manifiestamente improcedente.
7º. Que por exigencias de los arts. 24.1 y 53.2 CE el ordenamiento jurídico tiene que prever una vía impugnatoria que permita tutelar los derechos fundamentales que puedan haber vulnerado los órganos judiciales cuando resuelven en única o última instancia.
8º. Que hasta la reforma del recurso de amparo llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2007 esta tutela estaba asegurada por el Tribunal Constitucional, pues, como señaló la STC 185/1990, el recurso de amparo era un «recurso subsidiario, pero también común y general de última instancia» que garantizaba la tutela de los derechos fundamentales.
9º. Que tras la referida reforma legal, la naturaleza del recurso de amparo ha cambiado y ahora, aunque sigue siendo un recurso de «última instancia», ya no garantiza en todo caso la tutela de los derechos fundamentales, pues para que este recurso sea admitido a trámite «no es suficiente la mera lesión de un derecho fundamental o libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], sino que además es indispensable, en lo que ahora interesa, la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC]» (STC 155/2009, FJ 2, entre otras muchas).
10º. Que la tutela por el Tribunal Constitucional, dada la configuración actual del recurso de amparo, solo procederá en los supuestos excepcionales en los que la cuestión planteada en el recurso tenga especial trascendencia constitucional, siendo el incidente de nulidad de actuaciones, en este momento, el cauce procesal que regula el art. 241.1 LOPJ.
11º. Que la interposición del incidente de nulidad de actuaciones en supuestos como el examinado, al no derivarse de forma clara su procedencia del tenor del 241.1 LOPJ, no será un requisito necesario para agotar la vía judicial previa al amparo ante este Tribunal, pero si se presenta ha de considerarse un cauce idóneo para obtener la tutela de los derechos fundamentales que se imputan a la resolución frente a la que se interpuso el recurso inadmitido y, por tanto, no podrá considerarse un recurso manifiestamente improcedente que pueda conllevar la extemporaneidad del recurso de amparo por alargar indebidamente la vía judicial.
12º. Que el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24.1 CE «incluye el derecho a obtener una resolución judicial de fondo cuando no existen obstáculos legales para ello» (SSTC 107/1993, de 22 de marzo, FJ 2, y 148/2016, de 19 de septiembre, FJ 3, entre otras muchas), y queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia.
13º. Que con carácter general, la decisión sobre la admisión o no de una demanda, así como la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos materiales y procesales de la misma, son cuestiones de estricta legalidad ordinaria, cuya resolución corresponde exclusivamente a los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad que privativamente les confiere el art. 117.3 CE, pues es facultad propia de la jurisdicción ordinaria determinar cuál sea la norma aplicable al supuesto controvertido, exceptuándose de esta regla, aquellos supuestos en los que la interpretación efectuada por el órgano judicial de esta normativa sea arbitraria, manifiestamente irrazonable o fruto de un error patente y cuando del acceso a la jurisdicción se trata, los casos en los que dicha normativa se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican, pues, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, el principio pro actione incide con mayor intensidad cuando lo que está en juego es la obtención de una primera decisión judicial.
14º. Que la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo y además dispone que las notificaciones que no contengan esta información no surtirán efectos hasta que el interesado interponga el recurso procedente. Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada.
15º. Que esta forma de proceder supone desconocer las garantías que, a estos efectos, se establecen en el art. 40 LPACAP y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de los derechos de los afectados por la resolución.
16º. Que en el supuesto analizado la decisión de inadmisión no guarda la debida proporcionalidad e incurre en un rigor excesivo, pues, al no examinar si la indebida actuación procesal de la recurrente podía tener su origen en los defectos en los que incurrió la administración al notificar el acto, no ha ponderado debidamente los intereses que la inadmisión del recurso sacrifica, habiéndose producido, en consecuencia, una vulneración del derecho a la tutela judicial, en la vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción del artículo 24.1 de la Constitución Española.
En nuestra opinión resulta plenamente acertada la modificación de la doctrina constitucional relativa al incidente de nulidad de actuaciones con carácter previo a la interposición del recurso de amparo, pero, sigue siendo llamativo, que transcurridos más de diez años desde la reforma del recurso de amparo llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2007, del total de decisiones sobre admisión adoptadas a lo largo del año 2018, en materia de amparo (6.774), solo el 1,67 por 100 diera lugar a la tramitación de los recursos para su posterior resolución por sentencia y el restante 98,33 por 100 supuso el archivo del recurso, datos que a nuestro juicio merecen hacerse las siguientes reflexiones.
¿Ha resultado eficaz y más garantista para los ciudadanos la reforma del recurso de amparo llevada a cabo en el año 2007?
¿Somos realmente los abogados los únicos culpables de no justificar adecuadamente la trascendencia constitucional de los asuntos que nos confían y encomiendan nuestros clientes?
¿No resulta llamativo que el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal no hayan interpuesto recurso de amparo alguno en los años 2017 y 2018?
¿No debería abordarse una nueva reforma del recurso de amparo tras las elecciones del próximo 10 de noviembre de 2019?
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